【文字解读】《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的解读报告

 





 
3月10日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增加挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发[2018]16号），以下简称“两个办法”，这是自2018年中央一号文件提出建立城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制后首次以政策形式加以落实。“两个办法”既明确了建设占用耕地跨省域补充的国家统筹措施，又建立了增减挂钩节余指标的跨省域调剂机制，其目的，就是在确保耕地数量不减少、质量不降低的基础上，将指标调剂收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。这既是我国土地管理制度的又一重大创新，也是实施脱贫攻坚工程和乡村振兴战略的有力举措。

一、“两个办法”出台背景

党中央、国务院高度重视耕地保护和扶贫开发问题。中共中央、国务院2017年出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出了改进耕地占补平衡管理，健全耕地保护补偿机制，规范省域内补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制。允许分类实施补充耕地国家统筹。早在2015年扶贫开发工作会议上习近平总书记明确提出将扶贫开发工作与增减挂钩和提高补偿标准政策结合起来。2018年中央一号文件明确提出“改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。2018年政府工作报告再次强调“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴”。从根本上说，“两个办法”通过建立合理的经济调节机制，为区域间、城乡间要素有序流动和平等交换提供了重要载体，是深化土地供给侧结构性改革的重要行动，也是贯彻落实协调发展、绿色发展、共享发展的务实之举。

二、“两个办法”的主要内容

一是明确补充耕地国家统筹的范围和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂的主体范围。从统筹区域看，跨省域补充耕地国家统筹，只有耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地。从项目类型看，跨省域补充耕地国家统筹，原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域重大建设项目。

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，调出范围仅限“三区三州” （即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县。

二是规范补充耕地国家统筹和城乡建设用地增加挂钩节余指标跨省调剂办理程序。补充耕地国家统筹办理程序为由省、直辖市人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请，原则上每年申请一次。国土资源部组织对补充耕地国家统筹申请的评估论证，汇总有关情况并提出意见，会同财政部按程序报国务院批准。国土资源部、财政部在国务院批准之日起30个工作日内函复有关省、直辖市人民政府，明确国务院批准的国家统筹规模以及相应的跨省域补充耕地资金总额。有关省、直辖市人民政府收到复函后，即可在国务院批准的国家统筹规模范围内，依照法定权限组织相应的建设用地报批。

城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂是由国土资源部根据有关省（区、市）土地利用和贫困人口等情况，经综合测算后报国务院确定跨省域调剂节余指标任务。主要帮扶省份应当全额落实调入节余指标任务，鼓励多买多用。鼓励其他有条件的省份根据自身实际提供帮扶。经国务院同意，国土资源部将跨省域调剂节余指标任务下达有关省（区、市）。有关省（区、市）可结合本地区情况，将跨省域调入、调出节余指标任务明确到市、县。

三是明确耕地补充国家统筹和城乡建设用地增加挂钩节余指标跨省调剂的价格标准。首次采取以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。对国家重大公益性建设项目，可按规定适当降低收取标准。基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。一档地区：北京、上海，调节系数为2；二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；安徽属于四档地区，调节系数为0.8。参照上面的跨省统筹资金收取标准和我省的实际情况结合蚌埠市粮食产能的具体情况，蚌埠市跨省统筹的标准为旱田16万/亩，水田24万/亩。

城乡建设用地增减挂钩节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元；天津、江苏、浙江、广东每亩50万元；福建、山东等其他省份每亩30万元；安徽指标调入价格为每亩30万元。附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。按照国家制定的标准和我省所处的档位，蚌埠市跨省域调剂指标调出价格是一般耕地或其他农用地30万元/亩，高标准农田40万元/亩；跨省调剂指标调入价格为30万元/亩，附加规划建设用地规模的，为80万元/亩。根据跨省域调剂节余指标实施情况，按程序适时调整上述标准。

四是明确跨省调剂收益资金使用。“两个办法”规定，跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务；其余部分由中央财政统一安排使用。城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂资金支出列入中央财政对地方财政一般性转移支付，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。通过运用经济手段约束耕地占用，发挥经济发达地区和资源丰富地区资金资源互补优势，建立收益调节分配机制，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

四、贯彻落实“两个办法”的意见建议

一是完善耕地占补平衡指标调剂使用管理。今年我市拟出台进一步改进和加强占补平衡工作的意见，调整指标调剂标准，强化指标调剂管理，在一定程度上将进一步激发三县生产耕地占补平衡指标的积极性。由于统筹补充耕地的范围主体非常明确，调入占补平衡指标较难，针对我市目前现状，可以在适当范围内调出部分占补平衡指标，增加相关地方财政收入。同时，加强耕地占补平衡指标生产力度和节奏管理。加快实施土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等项目，加大高标准基本农田项目资金支持和推进力度，提高耕地占补平衡指标生产效率。探索建立市级耕地占补平衡有偿调剂交易市场，通过发挥市场的决定性作用，促进耕地占补平衡调剂指标的价值发现和价格形成机制，减少行政干预和人为因素，提高生产方的积极性和使用方的节约集约用地意识。

二是鼓励怀远县开展增加挂钩结余指标市内流转工作。鉴于安徽省增减挂钩结余指标交易价格较高、指标收益较好的现状，可以鼓励怀远县在偏远和贫困乡镇，结合新型城镇化和美丽乡村建设工作，开展村庄整治项目，生产建新指标。在保证怀远县自身发展用地需求的基础上，经市政府同意后，将增减挂钩结余指标，重点保障市高新区、蚌投集团高铁东片区等重大产业项目用地，收益资金用于支持怀远县贫困乡镇产业发展和基础设施建设，支持脱贫攻坚。淮上区应结合村庄布点规划和产业布局，加快推进增减挂钩工作，以保障本区域内重大建设项目用地。

三是争取重大项目纳入省级统筹补充耕地范围。当前我市经济发展已经进入新常态，现代化建设、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力，日益成为制约发展的瓶颈。“两个办法”规定原则上“交通、能源、水利、军事国防等领域”的重大建设项目，可申请统筹补充范围。我市要抓住这个机遇，多方筹措资金，购买占补平衡指标特别是水田指标，重点保障固蚌高速2650亩（其中水田451亩）、蚌浮段4097亩、原中环线二期1270亩（其中水田1270亩）、水蚌线1240亩（其中水田1000亩）等重大项目占补平衡之需。